巴达维：能源驱动经济增长

来源：吹牛拍马网编辑：邓斐时间：2025-04-05 05:26:49

一方面，由于我国人口众多、利益多元，因此全国人大规模不能太小，否则缺乏代表性、不便反映民意。

六是避免宪法条款城市的土地属于国家所有中的城市界定困境等。对此，1995年颁布的《确定土地所有权和使用权的若干规定》第28条进一步明确规定：土地公有制之前，通过购买房屋或土地及租赁土地方式使用私有的土地，土地转为国有后迄今仍继续使用，可确定现使用者国有土地使用权。

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因而，城市的土地属于国家所有的规定并不否定或影响到土地上建筑物所有人的土地使用权。[36] 我国可否考虑在国家、地方以及维族藏族等某些特殊少数民族之间进行类似土地所有制改革也是一个值得探讨的话题。之所以笔者如此费口舌，其目的就在于试图说明如下问题：一是这种解释并不符合宪法的文义解释及其历史事实。[11] 这并非如有学者所推论的政府正式承认1982年之前存在私有土地的观点，其立法本意是我国后来为了解决历史遗留的土地使用权纠纷问题，开始运用法治思维从立法上对既存土地历史现实的明确规定，而不再单纯运用行政或政治手段解决。[2] 参见张千帆：《城市土地国家所有的困惑与消解》，《中国法学》2012年第3期，第186-187页。

即宅基地邻里纠纷非常普遍，由于产权不明晰，从而把人性恶的一面发挥极致，而这远非法律人所设计的相邻权等法律手段所能解决。程雪阳：《论城市的土地属于国家所有的宪法解释》，《法制与社会发展》2014年第1期。至于其中涉及到的有些问题又非集体土地能否直接进入城市所能解决，而是涉及深层次的土地所有制和国家法治化水平问题，故在现有土地所有制和国家法治化水平情况下，强调城市的土地可以包括集体所有并无多大意义。

[36]从我国来看，如果宅基地、商品房用地、私人企业用地、农民承包地等土地权益尽可能落实到个人的话，我国土地国有仍占很大部分，依然确保土地公有的主体地位。其次，不要低估农民作为经济人的智慧，一般市场竞争领域原则上要充分发挥市场配置土地资源的基础性作用。[37] 当然，也有人以安徽小岗村为例提出，农村土地承包经营只能解决温饱问题，不能解决农民致富问题，进而以河南南街村、江苏华西村等为例提出农村土地重新集体化的建议。尤其其中的征购制度往往更体现了对私有财产的尊重和保护，而且征收制度须以征购制度为前置程序。

但这并不是有些人所谓的农村大集体的重新出现，而是基于农村土地承包经营基础上的更高层次的农村土地发展模式。宅基地和自留地、自留山，也属于集体所有。

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如何让土地权益尽可能落实到个人，则要考虑方式的多样性和缓冲性，只要能够达到同样效果即可，比如下文述及的农村土地三权分置改革和农村土地股份合作制等就是一种探索与尝试。[15] 张千帆：《城市土地国家所有的困惑与消解》，《中国法学》2012年第3期，第187页。而这征收等制度设计在此情况下同样而且会更好的适用，既确保私人利益，又实现公共利益保留。就如同公司尤其股份有限公司。

因此，集体所有权存在主体制度设计模糊的问题。摘要：梳理宪法第10条城市的土地属于国家所有的若干争议，指出其问题实质及其出路所在。法律规定属于国家所有的农村和城市郊区的土地，属于国家所有。一旦条件成熟，此项改革还会进一步深化。

[7]之所以后来保留了集体土地所有权，笔者以为，中国共产党当初革命获得农民支持其中一个重要理由就是实现耕者有其田，分田地给农民，如果革命成功后再把土地收归国有势必引起农民不满，但其意识形态又不允许土地私有化，加以又受到原苏联集体农庄的影响，因而借鉴并采取了模糊土地国有和私有的集体土地所有权概念。[12] 参见张千帆：《城市土地国家所有的困惑与消解》，《中国法学》2012年第3期，第186页。

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这在1982年宪法修改讨论时可见一斑。这也是我国现有土地制度之所以存在至今的理由所在。

[34]唯有从法律上确认了宅基地和商品房的土地权益落实到个人，才能真正意义上实行包括协议征购前置程序、征收对象认定、公共利益界定、公平补偿等征收制度，从而从根本上解决我国征收目前面临的困境。[24] 陈小君：《我国农村土地法律制度变革的思路与框架》，《法学研究》2014年第4期，第19-20页。该制度最早源于存在土地私有现象的英国。比如美国许多州设立了土地发展权转移银行。我国长期以来一直缺乏法律意义上的征收制度，也只是这几年法治化要求开始出现的征收概念。（二）问题的出路在哪里？如前所述，如果回顾一下1982年宪法修订讨论即知，虽然当时讨论过程中，也有人主张宅基地归私人所有，[27]但以当时意识形态和政治环境来看，土地国家所有是普遍共识。

三是有助于解决城市化进程中土地资源短缺、政府垄断土地资源等问题。至于这种规定是否有损农民利益，同样也是深层次的土地所有制和国家法治化水平等问题，而不是集体土地直接进入城市就能解决。

所有权本身就存在与使用权分离的情形，这在土地公有制的中国非常典型。[5]因此，自1956年社会主义改造以来，以及其后的文革运动，便通过动员私人主动上交、没收、征购、征收等方式逐步对城市私有房地产进行国有化改造了。

对此，1995年颁布的《确定土地所有权和使用权的若干规定》第28条进一步明确规定：土地公有制之前，通过购买房屋或土地及租赁土地方式使用私有的土地，土地转为国有后迄今仍继续使用，可确定现使用者国有土地使用权。一、城市的土地属于国家所有是否国有化条款？有人将宪法第10条理解为国有化条款，并以此视角解读宪法第10条，通过实体和程序等方面质疑其正当性与合法性问题。

至于这一时期国有化运动是否正当性和合法性问题，有无遵循程序要求、有无合理补偿、有无办理产权变更登记等，不能以今日之法治精神衡量，只能基于当时的人治体制环境理解。[1]有学者表达了类似看法，认为1982年宪法竟然在一夜之间静悄悄地将全部城市土地国有化，而各国经验表明，国有化只有在国家出现紧急状态的情况下才会实行。而这必须要回应集体所有权及其集体经济组织自身存在的问题。这在当时社会主义国家普遍如此。

笔者以为，目前还不宜完全用国外的私人土地基础上的征收制度来衡量我国的土地征收制度。如果回避了上述问题，单纯去讨论宪法第10条就没有多大意义，也不能解释并回应我国改革中的现实土地问题。

[25] 卞耀武：《中华人民共和国土地管理法释义》，法律出版社1998年版，第59页。对此，不能单纯从历史上或国际上存在土地私有现象或国际惯例加以判断是非，更不能退回到过去传统土地私有的小农经济情形，而应当基于土地规模化经营及其所有权社会化发展趋势，立足于当下国情及其历史惯性，寻求较为稳妥、代价较小的改革路径。

之所以如此，土地公有制乃是当时普遍共识。至于征收中存在的问题如公共利益界定、征收补偿等问题也并非是法律规定问题，而是深层次的土地所有制和国家法治化水平等问题。

1982年宪法修改讨论时，荣毅仁、方毅、钱昌照、胡子婴等人都主张土地国有，废除集体土地所有权，集体只有土地使用权。其二，在现实土地公有制和国家法治化水平情况下，城市的土地可以包括集体所有并无多大意义。虽然囿于土地所有制而这规定多具有象征意义，但毕竟是一大进步。但问题在于，城市的土地可否包括集体所有？若回答这一问题，必须厘清如下两个问题： 1、集体所有土地直接进入城市能否有效解决土地尤其城市化进程中的土地相关问题？如果直接让集体所有土地进入城市，是减少了土地征收环节，而且从表象上看似让集体土地成员从中直接受益。

我国宪法第10条规定：国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿。此项改革进一步深化需要具备如下前提条件：一是我国城镇化进程以及大量农村剩余劳动力的吸纳程度。

[12]很显然，通过这种方式解释所有权来回应问题是不妥的。比如能否完全确保集体所有土地直接入市流转的决定权和收益权归属农民呢？而且在实践中，相比较而言，城中村等情形下的农民通过土地征收获得的收益要比集体所有土地直接入城要相对实惠。

当然，基于中国国情和历史惯性，为了实现社会平稳转型，应当采取稳妥、慎重、渐进的做法。这也注定了集体所有权是一个主体模糊的制度设计，这也是其最大的缺陷所在

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